“精英俘获”：巴基斯坦如何因腐败损失6%的GDP

国际货币基金组织（IMF）的一项最新评估得出结论：巴基​​斯坦的腐败是导致经济危机的根源，而这场危机的根源在于“国家俘获”——即公共政策被操纵，以谋取少数政治和商业精英的利益。

这份于2025年11月完成的《治理与腐败诊断评估报告》（GCDA）描绘了一幅严峻的图景：巴基斯坦的体制弊端重重，机构运转失灵，既无法维护法治，也无法保障公共资源的安全。

这份长达186页的报告指出，巴基斯坦的腐败问题“持续存在且极具破坏性”，扭曲市场，侵蚀公众信任，并损害财政稳定。

这份应巴基斯坦政府要求撰写的报告警告说，如果不拆除“精英特权”的结构，该国的经济停滞将持续下去。

报告指出，虽然各级政府都存在腐败漏洞，但“对经济最具破坏性的表现形式是那些对关键经济部门施加影响的特权实体，包括那些国有或与国有有关联的实体”。

报告认为，如果巴基斯坦能够改善治理并加强问责制，就能获得巨大的经济效益。报告指出，此类改革有望显著提升巴基斯坦的国内生产总值（GDP），该国2024年的GDP为3400亿美元。

报告指出：“基于对新兴市场改革经验的跨国分析，国际货币基金组织（IMF）预测，巴基斯坦若在五年内实施一揽子治理改革，其国内生产总值（GDP）有望增长5%至6.5%。”

牛津大学经济政策教授斯特凡·德尔孔曾就经济改革向巴基斯坦政府提供咨询。他表示，他同意腐败案件缺乏问责制正在蚕食该国的经济潜力。

他告诉半岛电视台：“（法律和问责原则的）执行不力往往让既得利益集团逍遥法外，解决这个问题必须是经济改革的核心。”

以下是我们对国际货币基金组织（IMF）报告的了解，包括报告指出的薄弱环节、政策建议以及专家们的观点。

IMF报告说了什么？

自1958年以来，巴基斯坦已向IMF求助25次，是国际货币基金组织最频繁的借款国之一。几乎每一届政府，无论是军政府还是文官政府，都曾寻求IMF的援助，这反映出巴基斯坦长期面临国际收支危机。

目前的援助计划是在夏巴兹·谢里夫总理执政期间启动的。

全球治理评估报告（GCDA）的发布正值国际货币基金组织（IMF）执行董事会预计将于下月批准12亿美元的资金拨付之际。这笔资金是正在进行的为期37个月、总额70亿美元的援助计划的一部分。

巴基斯坦在2023年险些违约，这得益于IMF延长了此前为期9个月的援助协议，随后又启动了目前正在进行的为期37个月的援助计划。

根据GCDA，巴基斯坦在全球治理指标中一直排名垫底。2015年至2024年间，该国在反腐败方面的得分停滞不前，使其在全球及周边国家中表现最差。

IMF调查结果的核心是“国家俘获”的概念。根据IMF的说法，腐败已成为常态，甚至成为主要的治理手段。报告指出，巴基斯坦的国家机器经常被用来为特定群体谋取私利，损害广大公众的利益。

该报告估计，“精英特权”（定义为少数人获得补贴、税收减免和利润丰厚的政府合同）每年从巴基斯坦经济中抽走数十亿美元，而逃税和监管俘获则挤占了真正的私营部门投资。

这些发现与联合国开发计划署（UNDP）2021年的一份报告相呼应。该报告指出，巴基斯坦精英群体（包括政界人士和强大的军方）所获得的经济特权约占该国经济总量的6%。

拉合尔管理科学大学经济学副教授阿里·哈萨纳因表示，国际货币基金组织对精英俘获的描述是准确的，但他补充说，这“几乎算不上什么新鲜事”。

他指出，联合国开发计划署2021年的报告和其他国内研究都描述了巴基斯坦的经济体系长期以来如何服务于那些与政治关系密切的势力，这些人能够确保“在土地、信贷、关税和监管豁免方面获得优惠待遇”。

他告诉半岛电视台说，“国际货币基金组织的诊断重申了许多国内研究，包括世界银行和巴基斯坦自身机构的研究，已经强调过的观点：强大的利益集团为了维护自身优势而左右规则。”

这份新报告指出，仅在2023财年，包括给予房地产、制造业和能源等重要行业的豁免和优惠在内的税收支出，就使国家损失了相当于国内生产总值4.61%的资金。

报告还呼吁终止政府合同中对有影响力的公共部门实体给予特殊待遇，并敦促提高特别投资促进委员会（SIFC）运作的透明度。

SIFC成立于2023年6月，正值谢里夫第一任期内，是一个由文职和军事领导人组成的高权力机构，其任务是通过简化官僚程序来促进投资。尽管SIFC被定位为政府和军方共同拥有的旗舰项目，但它一直因缺乏透明度而受到持续批评。

报告指出，SIFC官员（其中许多来自军队）享有广泛的法律豁免权，这是一个重大的治理问题。报告警告说，这种豁免权，加上该委员会有权豁免项目遵守监管要求，会造成重大风险。

鉴于缺乏透明度，GCDA表示，SIFC应公布年度报告，详细说明其促成的所有投资项目，包括授予的优惠及其背后的理由。

报告称：“最近成立的特别投资促进委员会被赋予了促进外国投资的重大权力，但其运作缺乏透明度和问责机制。”

司法与法治

报告指出，司法系统是另一个关键瓶颈。巴基斯坦的法律系统积压了超过两百万件案件。仅2023年一年，最高法院未决案件数量就增加了7%。

过去12个月里，巴基斯坦通过了两项宪法修正案，这两项修正案都遭到了法律界许多人士的强烈反对，他们认为这代表着“宪法上的投降”。实质上，这些修正案设立了一个平行的联邦宪法法院，批评人士认为这将削弱最高法院的权力，同时改变法官的任命和调任规则，反对者认为这可能会赋予行政部门更大的权力来决定谁晋升谁惩​​罚。

然而，政府坚称，这些改革是为了提高司法系统的效率和效力。

类似的公信力挑战也影响着国家问责局（NAB）和联邦调查局（FIA），这两个机构是负责调查腐败的主要机构。

GCDA援引2024年政府特别工作组的报告指出，国家问责局（NAB）有时越权行事，并提起出于政治动机的诉讼。报告称，这种选择性问责损害了公众信任，并在官僚机构内部营造了一种恐惧氛围，导致决策效率低下。

尽管NAB声称在2023年1月至2024年12月期间追回了5.3万亿卢比（约合170亿美元），但报告指出，定罪率仍然很低。

该报告呼吁对NAB的任命程序进行根本性改革，以确保其独立性，并转变以往的模式。从“政治迫害”到“基于规则的执法”。

这份报告有必要吗？

国际货币基金组织（IMF）概述了一系列改革措施，专家们也承认，如果当局能够落实这些措施，将会是全面的。

然而，分析人士也指出，国际机构和国内研究人员过去曾多次提出类似意见，但政府却鲜有后续行动。

伊斯兰堡可持续发展政策研究所（SDPI）高级经济学家萨吉德·阿明·贾韦德表示，巴基斯坦目前已在IMF项目框架内，这或许会促使政府更加重视这些调查结果。

他指出，IMF的报告本可以做得更多，例如承认其许多建议此前已被其他人提出过，“但并未带来任何改变”。

他说道，“或许应该进行评估，探究这些失败的原因。”

贾韦德对报告试图量化腐败造成的经济损失表示欢迎，希望这能促使政策制定者采取行动。

他说道，“腐败与治理密不可分。腐败导致治理不善，而治理不善又助长腐败，二者密不可分。”

然而，哈萨纳因对此持怀疑态度，他质疑国际货币基金组织为何在拥有内部评估机制的情况下，仍要等待巴基斯坦政府的正式请求。

政府能做些什么？

分析人士指出，巴基斯坦的经济格局长期以来一直由与政治关系密切的各方势力所左右，这些人享有土地、信贷、关税和监管豁免等方面的优惠待遇。他们指出，国际货币基金组织的观点并非新鲜事。

哈萨纳因认为，腐败，包括精英对市场、监管机构和公共政策的把持，本质上是政治性的，不进行更深层次的改革就无法解决。

他说道，“如果没有更广泛的政治觉醒，治理改革将只是建立在不稳固基础上的技术性修补。归根结底，只有当政治激励机制发生改变时，精英把持才能被打破。”

与此同时，贾韦德指出他所谓的“政策设计被把持”现象，认为负责制定治理和反腐败改革方案的人往往是同一精英体系的一部分。

他说道，“精英对政策设计的把持或许是导致精英把持的最重要因素。报告的建议表明，我们必须采取参与式和包容性的方法才能摆脱目前的困境。”

哈萨纳因认为，最紧迫的改革是制定一项由总理全权负责、并清晰传达的统一经济复苏计划。

他指出，巴基斯坦的经济体系充斥着“委员会、理事会、工作组和职能重叠的部门”，各自发布文件，缺乏问责机制。

他说道，“政府应该将这些分散的机构整合为一个清晰的改革平台，明确优先事项、时间表和可衡量的成果。进展情况应每月公布，公开讨论，并接受独立审查。”

哈萨纳因认为，这样的整合将改善协调，建立公众信任，并向投资者表明政府的诚意。

贾韦德认为，当务之急是改革公共采购系统，该系统规范政府机构如何使用公共资金购买商品和服务。

他说道，“我们的采购系统并非以物有所值为原则，而是以金额为导向，出价最低者中标，” 并指出这种做法意味着合同往往不会授予最能满足需求的机构。“这个系统亟需现代化。”

贾韦德说道，“我们必须认识到，如果我们想要拥有一个繁荣、透明的经济体，就别无选择，只能彻底改革我们的整个经济框架。”